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十八届三中全会解读:新土改亟待明确时间表和路线图2

2013-11-22 19:53:56来源：中国教育在线

　　土地制度改革的目标与收益

　　在土地制度改革的目标模式上，虽然在一些具体制度设计上还存在争论，但在基本制度体系的方面已经形成共识。

　　首先，建立城乡一体的土地制度，包括建立城乡一体的土地产权制度。城乡土地在所有权、使用权、处置权、收益权等方面实现同质、同权、同价;建立城乡一体的土地市场运行机制。城市内部、农村内部、城乡之间、区域之间的土地的使用权，甚至所有权可以自由转让和流动;建立城乡一体的土地管理体制。城乡土地行政监管由土地行政主管部门统一监管，土地经营权利交由经营主体，土地产权管理落实到真正的所有者，并通过规范的制度由产权主体自身或交由委托代理人管理。

　　其次，建立明晰落实的基本制度。包括逐步实现城乡土地的国家所有制;逐步建立城乡土地的使用权的法人和自然人拥有的制度。对农业用地实行使用权农户无期、无偿拥有制度，对于住宅用地实行定额、无期、无偿使用制度，对于超额的宅基地和城乡建设用地实行有期、有偿使用制度，对农村建设用地实行有期、有偿使用制度;建立完善的土地处置权制度。逐步实现城乡土地使用权的自由出让、转让、抵押;改革土地收益分配制度;建立租税费并存的收益分配制度;逐步建立国有土地收益的分成制度。

　　再次，建立市场调节的运行机制。其一，建立全面的土地市场制度体系。农业用地的经营权实行自由转让，经营性非农建设用地的使用权通过市场在城乡之间、区域之间、经济主体之间自由转让和市场定价。其二，改革征地制度，凡是符合城乡规划、利用规划的集体建设用地(包括宅基地)，在所有权由集体转为国有、补交给国家土地使用出让金收益后，可依法进行使用权交易。其三，建立土地市场的价格调节机制，城乡土地一律有偿使用。其四，建立自由交换机制。取消行政计划制度，区域之间、行业之间、不同市场主体通过市场实现土地供需平衡。其五，建立完善的财税调节机制。征收土地闲置税，开征土地使用税。

　　最后，建立关系顺畅的管理体制。其一，改革城镇土地管理体制。各级国土资源部门负责制度、政策和规划的制定、国土资源保护和市场监管。其二，成立各级国有土地资产管理委员会，负责辖区公益建设项目土地和辖区企业经营性土地的资产管理。其三，完善土地用途管制制度。修改《中华人民共和国刑法》等有关刑法法律法规，对土地违法者追究刑事责任。

　　应该说，土地制度改革的预期收益可令产权所有者、使用者主体的利益得以保障和实现，保证土地收益分配公平，缩小城乡之间、区域之间和居民之间的收入差距。使土地资源在充分自由流动的基础上，实现土地资源的合理配置和“地尽其用”，提升土地利用效率，同时消解土地及住房价格泡沫，制止土地违法占用、土地领域里的权力寻租和腐败，从而化解发展的风险。

　　土地制度改革的风险和阻力

　　土地制度是国家的核心制度。由于国家大，情况复杂，在新旧制度转换过程中，存在着一些不确定、风险和阻力，处理不好，不仅土地制度改革难以按预期推进，而且会对国家持续发展和崛起产生不可估量的影响。从目前来看，土地制度改革主要的风险和阻力主要在以下方面：

　　土地改革中农民利益受损和失地赤贫的风险。在包括土地在内的市场化过程中，农民作为人数众多的单个市场主体，处在弱势的地位，既缺乏足够的信息、知识和相关能力，又缺乏话语权和谈判能力。在市场主体地位高度悬殊的情况下，市场自由竞争，再加上企业和地方政府采用不当的超市场力量，农民小到利益受到损失，大到赖以生存的土地被“巧取豪夺”，处理不好导致大批农民“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”，流离失所，将危及国家安全。

　　农业用地被大量滥占，威胁国家粮食安全。通过市场配置土地指标，由于技术手段和监督制度不到位，可能导致土地使用指标的“增减挂钩”、“占补平衡”以及跨区域流动，变成“增减脱钩”、“占而不补”、“以瘦补肥”等等，导致农业被大量占用，转变土地生产要素用途，进行商业性开发，严重威胁粮食生产安全和国家安全。此外还有基层腐败导致农地滥用风险。在市场交易平台的不透明、不完善的交易初期，“村官腐败”会使土地的流转操作不规范，导致大量农用地转为非农建设用地风险。

　　地方政府的财政困难，债务风险急剧扩大。目前地方政府承担繁重的公共服务、基础设施建设、甚至经济建设的责任，一半以上是由土地财政解决的。尤其是地方政府在经济社会发展上的融资和借债，大都是通过土地抵押获得的。土地制度改革不仅大量减少地方收入，而且使地方政府立即面临严重的债务风险。

　　因土地收益市场分配不公导致的贫富分化风险。土地的价格和价值差别的重要决定因素是区位。按照市场配置土地资源，进行自由交换，制度设计不好会导致严重的贫富分化。

　　土地制度改革最大阻力来自地方政府。在目前地方严重依赖土地财政的制度安排下，旨在规范或取消农地自由转让和规范，必然遭到地方政府的强烈反对。


本文关键字: 2014考研 时事政治 十八届三中全会

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