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制定“时间表”和“路线图”
针对以上风险和阻力,深化土地制度改革,应选择科学的路径和策略,制定合适的“时间表”和选择正确的“路线图”。
在先行试点的基础上,依序扩大和推进改革。首先,进行产权制度改革。实施以土地为基础的不动产统一登记制度,进行全国农村土地确权,赋予农民集体土地处置权、抵押权、转让权,同时对全国城镇土地进行确权。其次,建立市场配置机制。逐步取消经营性土地政府征用制度,建立城乡土地在城乡内部、城乡之间、区域之间自由流动的市场交换机制,逐步建立“占补平衡”、“增减挂钩”、“人地挂钩”、“税收调节”机制。同时,改革管理体制,建立城乡统一的垂直管理制度,严格土地用途管制制度,确保农民利益不受损失。
在积极推进土地制度的同时,先行开展配套制度改革。首先,加快财税体制改革,解决地方政府财权和事权不对称问题。其次,深化金融基础制度的改革,实现城市基础设施和公共服务的多元融资。再次,深化户籍和社保制度改革,实现劳动力自由流动和社保的全国城乡一体化。在以上基础上,才能化解风险,实施城乡土地产权、使用及管理等基础性制度改革。
从短中期来看,需确认并清晰化城乡土地的产权,扩大试点“农地直接转为经营性用地制度”,以及城乡土地“增减挂钩”、“占补平衡”、“人地挂钩”、土地使用和交易税征收等制度,试点并最终确立科学的土地行政监管制度和国有土地资产管理制度。
从长期来看,需建立全部土地所有权制度的国有化,实现使用权的自然人和法人化的有偿使用、自由处置、收益合理分配的产权制度;建立成熟的以市场为基础的土地配置机制,实现城乡土地自由流动和有效调节;建立成熟的完善的土地行政监管制度和国有产权管理制度,最终建立城乡一体的土地制度体系。
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